И все-таки — может ли Евросоюз полностью отменить шенгенские визы для россиян? Разве это не дискриминация?
Что случилось?
Дискуссия о запрете туристических виз в ЕС для россиян набирает обороты: только за последние несколько дней о необходимости ужесточения ограничений заявили главы МИД Латвии и Литвы, десятикратное сокращение количества выдаваемых виз согласовало правительство Финляндии, и даже Дания присоединилась к клубу государств, выступающих за общеевропейское эмбарго.
С начала войны в Украине выдачу туристических виз прекратили или ограничили уже многие государства ЕС, но дальше всех пошла Эстония: 18 августа вступит в силу запрет на въезд в страну россиян с шенгенскими визами, выданными самой Эстонией.
А самая важная дата ближайших недель — 31 августа. В этот день министры иностранных дел стран Евросоюза обсудят в Праге предложение о запрете выдачи россиянам виз на уровне всего ЕС. Вопрос в повестку внесла Чехия, которая сейчас председательствует в Совете ЕС.
Встреча глав МИД носит неформальный характер, но ее итоги должны подготовить почву для решений, которые в октябре будут принимать лидеры стран ЕС на саммите союза.
А о чем вообще речь — о выдаче новых виз или об аннулировании действующих?
Большая часть стран, которые поддерживают идею ограничения или запрета на выдачу шенгенских виз россиянам, пока не обсуждает сценарий аннулирования уже выданных разрешений на въезд.
Исключение — Эстония, которая в последние недели уже не раз аннулировала визы, которые выдавала россиянам (хотя и утверждает, что все аннулировать не будет: по ним нельзя въехать в Эстонию, но можно в другие страны Шенгенского соглашения). Еще одно исключение — Латвия, где о возможности аннулирования виз и видов на жительство для сторонников войны в Украине заявил президент страны Эгил Левитс.
Запрет на выдачу шенгенских виз может быть принят на уровне всего ЕС?
Скорее всего нет. Для принятия запрета нужно, чтобы его утвердил Совет ЕС при единогласной поддержке всех 27 стран — членов союза, не все из них даже входят в Шенгенскую зону. Также необходимо согласование со странами Шенгенской зоны, не входящими в ЕС. Такой поддержки у инициативы пока нет — и шансов на выработку общей позиции в ближайшее время мало.
Ужесточить визовые правила для россиян активно призывают страны Балтии, Польша, Чехия и Финляндия.
А вот лидер самой влиятельной страны ЕС — канцлер Германии Олаф Шольц не раз за последние дни публично выступал против эмбарго. По его словам, решения ЕС «не должны усложнять побег от российских властей и диктатуры». Войну в Украине Шольц при этом назвал «войной Владимира Путина, а не российского народа». «Политический дискурс в Германии не дошел до идеи, что настало время переводить санкции на уровень массированного наказания гражданского населения», — объясняет берлинский политолог Алексей Юсупов.
В более обтекаемых формулировках общеевропейский запрет не поддержала и Еврокомиссия. Официальный представитель органа отметила, что полностью прекратить выдачу виз россиянам невозможно: всегда будут категории людей, у которых должна остаться возможность выехать из страны. Речь, в частности, о журналистах, оппозиционных политиках и активистах, а также о родственниках резидентов ЕС.
А у ЕС вообще есть законные основания для полного запрета виз гражданам одной страны?
В действующей редакции законодательной базы, регламентирующей выдачу шенгенских виз, — нет.
Полный запрет противоречил бы базовым принципам международного права и законодательству ЕС. Так, согласно шенгенским правилам EC, основа которых — визовый кодекс ЕС, государства-члены должны соблюдать принцип индивидуальной оценки претендента на визу и в случае отказа объяснять свое решение (эти объяснения могут показаться вам формальными, но быть они должны).
Причины для отказа перечислены в статье 32 кодекса. Визу не смогут получить те, кто:
- представил поддельный документ на поездку;
- не дал информацию о целях и условиях своего пребывания;
- не смог доказать, что у него есть достаточно средств для поездки и возвращения на родину;
- превысил срок пребывания (90 дней);
- не оформил медицинскую страховку.
Еще одна возможная причина — пометка о претенденте или претендентке в информационной системе Шенгенского соглашения. В ней должно говориться, что его или ее не следует допускать в страну или что он или она угрожает общественному порядку, внутренней безопасности, общественному здоровью или международным отношениям какого-либо из государств-членов.
Если человеку отказали в визе по другой причине, он имеет право обжаловать решение в суде той страны, что вынесла решение об отказе.
📄Дорогие читатели! Теперь вы можете скачать PDF-версию любой статьи «Медузы». Файл можно отправить в мессенджере или по электронной почте своим близким — особенно тем, кто не умеет пользоваться VPN или у кого явно нет нашего приложения. А можно распечатать и показать тем, кто вообще не пользуется интернетом. Подробнее об этом тут.
Из визового кодекса ЕС прямо следует, что «запрещается принимать полный запрет [в отношении граждан конкретной страны] или автоматически отказывать любому гражданину любой страны», подчеркивает в разговоре с «Медузой» старший научный сотрудник Центра прав человека Гентского университета, кандидат юридических наук Йельской школы права Сара Ганти.
Исключен и «запрет на выдачу виз по политическим мотивам», указывает доктор юридических наук Вадим Войников. По его словам, полный запрет на выдачу виз россиянам стал бы нарушением не только визового кодекса, но и первичного права ЕС, включая Хартию ЕС об основных правах.
Кроме того, это противоречило бы таким принципам, как принцип недискриминации и запрет коллективной ответственности.
Выходит, общий запрет на уровне ЕС невозможен даже формально?
Как раз формально все-таки возможен. Для этого есть два пути.
- Запрет может быть прописан в одном из следующих пакетов блокирующих санкций в отношении России.
- Реализован через внесение изменений в шенгенские правила.
Но с обоими вариантами есть проблемы.
Санкции
Санкции должны носить адресный характер и, согласно статье 215 Договора о функционировании ЕС, могут или вводиться в отношении конкретных лиц, или касаться приостановки экономических и финансовых отношений. Запрет на выдачу виз не подпадает ни под один из этих аспектов (потому что визы выдают отдельным гражданам на основе индивидуальной оценки их соответствия условиям, а не по какому-либо договору с российским государством). А значит, решение может быть оспорено как несостоятельное и необоснованное (например, в суде ЕС в Люксембурге).
«Есть вопросы к наличию у ЕС компетенции [принимать обязывающее решение для всех стран — членов ЕС]», — говорит «Медузе» старший юрист коллегии адвокатов Pen & Paper Виталий Слепак.
Изменения в законодательстве
Чтобы запретить россиянам въезжать в Европу, в шенгенское законодательство требуется ввести дополнительное основание для отказа во въезде. Пока статья 52 Хартии ЕС об основных правах предполагает, что всякое ограничение на осуществление прав и свобод, в том числе на свободу передвижения, возможно, если соблюдены три условия:
- ограничение преследует законную цель;
- оно прямо связано с достижением этой цели;
- пропорционально, то есть является минимально необходимым.
По мнению Виталия Слепака, российский кейс не подпадает под эти условия:
В случае с изменениями в шенгенском законодательстве сразу возникает вопрос: а какая цель общего интереса может быть достигнута, если государствам дать индивидуальное право не допускать на свою территорию всех граждан [конкретного] государства? Если даже заявить об обеспечении национальной безопасности, встает второй вопрос: как именно решение о недопуске туристов связано с достижением цели обеспечения национальной безопасности? И последнее: точно ли нет более мягких средств достижения этой цели?
С санкциями в этом случае проще. Суд ЕС уже признавал их преследующими законную цель, отмечает Виталий Слепак. Но, по его мнению, и тогда останутся вопросы, насколько ограничение поездок будет содействовать прекращению действий России в Украине и точно ли нет более мягких мер, которые бы позволили достичь ту же цель не столь радикальным способом. Если убедительные ответы не будут предоставлены, велика вероятность, что меры будут расценены судом как дискриминация по признаку гражданства.
Вероятность, что ЕС пойдет на любой из этих вариантов, опрошенные «Медузой» эксперты считают крайне низкой. И в любом случае изменение шенгенских правил, как и включение полного визового запрета в список санкций ЕС, нужно будет согласовать с Исландией, Норвегией, Швейцарией и Лихтенштейном.
Правда, у ЕС есть и другие способы радикально уменьшить количество приезжающих россиян: ужесточить таможенный контроль или рассматривать меньше заявок и делать это медленнее. По такому пути на национальном уровне уже формально пошла Финляндия. Глава МИД страны Пекка Хаависто так объяснял логику этого шага:
На практике это может означать, что вы сможете подавать документы на туристическую визу по понедельникам, а со вторника по пятницу — только документы [на визу] по семейным обстоятельствам, учебе, работе или другим уважительным причинам.
Премьер Эстонии Кая Каллас и глава МИД Латвии Эдгар Ринкевич заявляли, что посещение Европы — это «привилегия, а не право человека». Они не правы?
Во всяком случае, юридически эти утверждения не согласуются с перечисленными выше документами.
Даже если получение конкретно шенгенской визы не относится к фундаментальным правам человека, основные права претендента при подаче на нее должны уважаться, подчеркивает Сара Ганти. По ее оценке, автоматический отказ в выдаче виз гражданам РФ стал бы нарушением статьи 20 Хартии ЕС об основных правах, где говорится о равенстве всех перед законом, а также поднял бы вопрос о дискриминации — эти пункты прямо опровергают тезис о «привилегированности» обладателей виз.
Хорошо, на уровне всего ЕС решение, допустим, не пройдет. Но все страны могут принять его на национальном уровне — и получится такой же тотальный запрет?
Такой сценарий исключать нельзя. И формально он может не потребовать от ЕС пересматривать основополагающие принципы.
Тем не менее этот вариант кажется экспертам несбыточным. Радикально в отношении России настроены лишь страны, которые либо уже приняли решение о запрете или ограничении выдачи виз, либо готовятся сделать это в ближайшем будущем. Некоторые другие члены ЕС не разделяют столь же принципиальную позицию, напоминает политолог Алексей Юсупов:
Например, для Португалии, Греции и Испании вопрос не стоит так остро, потому что они не являются граничащими с Россией странами и политически не относятся к тем государствам, которые считают, что все исчерпано и нужно переходить к массовым санкциям против населения. Инициаторов предложения слышно, потому что это радикальное предложение.
Есть в ЕС и страны, власти которых настроены к России практически дружелюбно. Например, Венгрия.
К тому же для многих стран ЕС россияне — важный элемент поддержания и развития туриндустрии, которая и до «военного» 2022-го почти на два года оказалась в застое из-за пандемии коронавируса. В 2019-м, например, около 1,3 миллиона граждан РФ посетили Италию, 1,1 миллиона — Испанию, 800 тысяч — Грецию.
Алексей Юсупов прогнозирует, что страны — инициаторы запрета быстро поймут, что перспектив для консенсуса на европейском уровне нет, и возьмут решение в свои руки:
Возможно символическое положение, когда ЕС скажет, что не будет менять шенгенские правила, но на национальном уровне даст странам поступать, как те считают нужным. И на этом вопрос будет заморожен.
При этом к уже введенным на национальном уровне запретам у экспертов есть вопросы. Да, государства-члены сами вправе решать, кому выдавать визу, а кому нет, но они все равно должны действовать в рамках визового кодекса, а также соблюдать принцип индивидуальной оценки претендента на визу.
Ограничения на национальном уровне могут нарушать запрет на дискриминацию по национальному признаку, который прописан в конституциях стран — членов ЕС, а также принцип запрета на коллективную ответственность, перечисляет Вадим Войников.
Так, введенный Эстонией запрет на въезд в страну, по его мнению, нарушает Шенгенский кодекс о границах: документ регламентирует условия для въезда иностранцев в ЕС, и, если те им соответствуют, у государства нет оснований их не впускать. Вопрос в том, как на решение эстонских властей отреагирует Еврокомиссия — гарант учредительных договоров ЕС, добавляет Войников.
А могут ли страны, отказавшиеся выдавать шенгенские визы россиянам, запретить въезжать к себе по чужому шенгену?
Как минимум некоторые из них, видимо, попытаются. Глава МИД Эстонии Урмас Рейнсалу уже заявил о разработке механизма по недопуску на территорию государства граждан РФ с шенгеном от других стран ЕС.
Но не совсем понятно, как это может выглядеть на практике. Если вовсе запретить въезд с территории России, то, по мнению Вадима Войникова, это станет еще более очевидным нарушением кодекса о границах со стороны Эстонии. Если же эстонские власти попытаются «фильтровать» граждан РФ на своей границе с другими странами ЕС, то это фактически будет означать возвращение пограничного контроля внутри Шенгенской зоны. А это поставит под вопрос сам смысл существования общего визового пространства.
В любом случае, вероятно, при сценарии национальных ограничений все равно понадобится общеевропейское решение — что можно ограничивать право обладателя визы на свободное перемещение по территории ЕС.
Резюмируя — запрета на уровне ЕС ждать не стоит?
Честный ответ: мы не знаем. Да, все разумные аргументы говорят в пользу того, что угроза полного запрета останется «страшилкой», которая будет держаться в повестке усилиями стран Балтии, Польши и других самых ярых союзников Украины в войне против России.
Но однозначно утверждать, что в военное время Европа не пойдет на ужесточение визового режима, особенно если Россия будет совершать новые резонансные военные преступления или захватывать территорию Украины, невозможно.
Логика войны не поддается прогнозированию — и готовиться на всякий случай стоит к худшему.
Допустим, худший сценарий сбылся. В ЕС реально не пустят абсолютно всех россиян только на основании паспорта?
Об «абсолютно» вроде бы не говорят даже самые горячие сторонники инициативы — возможность получить визы, скорее всего, останется у тех, у кого есть на это неотложные гуманитарные причины, а также у членов семей граждан ЕС.
На национальном уровне такие исключения пока разнятся. Посольство Латвии, например, выдает визы только тем россиянам, кому необходимо поехать на похороны близких родственников. Ограничения Литвы не распространяются на членов семей граждан ЕС, а также на лиц литовского происхождения и тех, кто получил удостоверение о восстановлении в праве на гражданство Литвы. Чехия готова выдавать визы членам семей граждан ЕС. Польша тоже оформляет им визы, а также людям с картой поляка и тем, кому нужно въехать по работе — например, дипломатам и международным перевозчикам.
В любом случае, если вы находитесь в зоне риска с точки зрения преследования по политическим мотивам в РФ или принадлежите к уязвимым группам населения, обратитесь к юристам или правозащитникам (например, из Rapid Response Unit, «Службы поддержки» или Queer Svit). Они попробуют помочь вам связаться с дипломатами даже тех стран, которые формально прекратили визовые отношения с Россией, или, например, добраться до места, в котором вы будете в безопасности.
Meduza has been blocked in Russia. We were ready for this and our work continues, no matter what, but we need your support like never before.
We need it now. Tomorrow could be too late. We are an independent publication, and we work only in the interests of our readers. Many of our readers in Russia can no longer contribute, so we turn to you, our audience around the world.
А прецеденты запрета на въезд в ЕС для граждан конкретной страны вообще есть?
В ЕС — нет.
Правда, пример политики закрытия границ в европейских странах мы наблюдали совсем недавно — в первую волну коронавируса. Весной 2020-го многие члены ЕС приостановили выдачу виз для необязательных поездок и ввели запрет на въезд на свою территорию для жителей других государств союза. Летом часть ограничений сняли, но к осени, во время второй волны, например, Венгрия вновь полностью закрыла въезд для всех, за исключением жителей Чехии, Словакии и Польши. Еврокомиссия тогда раскритиковала такие меры, заявив, что они не соответствуют нормам Шенгенской зоны.
Тем не менее именно на опыт пандемических ограничений ссылается, например, глава МИД Эстонии Урмас Рейнсалу, когда ищет легальную подоплеку для решения о полном запрете въезда в страну туристов из РФ.
Ирина Чевтаева
Мы благодарим за помощь в подготовке материала Сергея Лагодинского, Сару Ганти, Вадима Войникова, Бенджамина Таллиса, Алексея Юсупова, Виталия Слепака, Александра Захарова и Димитрия Коченова