Скоро Россия окажется в новой экономической реальности: раньше денег было мало, теперь будет много. Радоваться рано — ждите нестабильности и коррупции

4 марта Госдума должна утвердить поправки в бюджет России на 2020–2022 годы. Они узаконят повышение социальных выплат, которое предложил в январе в послании Федеральному собранию Владимир Путин. С этого момента страна окажется в новой экономической реальности. После нескольких лет жизни в условиях нехватки денег она вступит в эпоху изобилия. Правительство планирует с помощью огромных дополнительных трат из бюджета более чем вдвое ускорить экономический рост (так, чтобы он превысил среднемировой). Для решения этой задачи оно рассчитывает привлечь формально независимый (и не отвечающий за темпы роста) Центробанк, а также крупный бизнес. Экономисты и даже часть чиновников сомневаются, что цель достижима. При этом критики указывают на риски расширения предложения денег: рост инфляции и коррупции и в конечном счете угрозы для главного достижения последних лет правления Путина — финансовой стабильности.

2017–2018. Предыдущая экономическая модель — стабилизация без денег

В чем суть. Чтобы защищаться от внешних шоков вроде падения цен на нефть, государство вело очень жесткую бюджетную и денежную политику. Лишние деньги оно откладывало. Побочный эффект — очень медленный рост экономики и падение доходов населения.

После кризиса 2014 года в России резко упал спрос, причем все его составляющие: со стороны населения, которое стало меньше покупать; государства, которое стало меньше тратить; и бизнеса, сократившего инвестиции.

Из-за снижения цен на нефть (а это экспортные пошлины и налог на добычу полезных ископаемых) и импорта (импортные пошлины и НДС) в бюджете образовалась дыра. Государство сначала попыталось хотя бы частично закрыть ее с помощью денег из своих резервов, но в 2017 году они были исчерпаны, и бюджетные расходы резко сократились.

В этой ситуации власти были больше озабочены стабильностью бюджета, чем ростом экономики и доходов граждан

В 2017–2018 годах было принято новое «бюджетное правило», по которому все нефтяные доходы при цене нефти больше 40 долларов за баррель (в 2020 году — 42,4 доллара за баррель) отправлялись в Фонд национального благосостояния (ФНБ). Значительная часть ФНБ должна была состоять из иностранных активов: долларов, евро, юаней или, например, облигаций США. Средства ФНБ нельзя было тратить, пока они не достигнут 7% валового продукта (ВВП) России — это около 8 триллионов рублей.

Это позволило снизить зависимость от цен на нефть доходов бюджета и — в некоторой степени — даже курса рубля (раньше они почти полностью зависели именно от цен на нефть). Такая жесткая бюджетная политика вместе с еще более жесткой денежной политикой Центробанка (высокой ключевой ставкой) привели к снижению инфляции: в 2019 году она упала ниже 4% — цели, которая является основой политики Центробанка. 

Так был создан режим «стабильности»: устойчивый при низких ценах на нефть бюджет, низкая инфляция, гибкий, но относительно стабильный курс рубля. «Стабильность» должна была позволить бюджету и всей экономике противостоять «внешним силам»: новому снижению цен на нефть, очередной волне санкций и уходу инвесторов, покупающих российские облигации и акции. Но есть и «побочные эффекты»: падение спроса, крайне низкие темпы роста экономики, доходов населения и инвестиций. 

2018–2020. Нынешняя экономическая модель — неудавшаяся попытка оживить экономику с помощью «национальных целей»

В чем суть. Путин потребовал инвестировать триллионы рублей (по сути, изъятых у населения) в экономику, но правительство не смогло этого сделать, потому что боялось, что их разворуют.

Для борьбы с этими побочными эффектами власти решили потратить триллионы рублей из бюджета. Еще в 2018 году Путин, вновь избранный президентом, поставил перед правительством задачу обеспечить расширение спроса и ускорение роста. В мае 2018 года он издал указ, который велел правительству направить бюджетные деньги на финансирование «национальных целей». Согласно указу, экономический рост в России должен превысить среднемировой; к 2024 году Россия должна обогнать по размерам экономики Германию. Всего на нацпроекты планировалось потратить почти 26 триллионов рублей за шесть лет.

При этом Путин считал, что это не потребует отказа от «стабильности» в виде бюджетного правила. Чтобы не расходовать резервы и не менять бюджетное правило, деньги на нацпроекты решили забрать у населения: была повышена базовая ставка НДС и пенсионный возраст.

Однако за два года правительство Дмитрия Медведева так и не смогло запустить нацпроекты в полном объеме. Рост в 2019 году составил лишь 1,3%, что более чем вдвое меньше, чем в среднем по миру. Чиновники боялись, что триллионы рублей будут «потрачены неэффективно» — иными словами, просто разворованы и выведены за границу. Поэтому они максимально усложнили правила получения бюджетных денег подрядчиками. Как утверждал глава Счетной палаты Алексей Кудрин, система получилась крайне неэффективной; особенно сложно распределялись деньги в регионах, которые должны были софинансировать нацпроекты.

Оппозиционные экономисты называют еще одну возможную причину: бизнес, который должен участвовать в «освоении» государственных инвестиций, боится это делать — за малейшее нарушение правил распоряжения этими деньгами вполне можно сесть в тюрьму и потерять все. Поэтому участвовать в нацпроектах могут только самые близкие к высшей власти предприниматели. Но и они не спешат это делать, опасаясь политической неопределенности (проблема нового срока Путина, изменения Конституции и т. д.)

В результате в 2018 году правительство не смогло потратить 770 миллиардов рублей, а в 2019 году — целый триллион.

2020—? Новая экономическая модель (по версии властей) — разогрев рынков с помощью социальных выплат и инвестиционный бум

В чем суть. Государство увеличит социальные выплаты, которые должны повысить внутренний спрос и разогреть рынки. Все бюрократические ограничения на распределение средств по нацпроектам должны быть сняты. Рост экономики должен превысить 3% в год.

Правительство Медведева было отправлено в отставку. В новом кабинете Михаила Мишустина пост первого вице-премьера, ответственного за экономику, занял Андрей Белоусов — бывший помощник президента, автор «майских указов» и самой идеи расширения государственных инвестиций на национальные цели.

Перед тем, как переехать в правительство, Белоусов (как соавтор президентского послания Федеральному собранию от января 2020 года) поставил себе новые задачи: одновременно с госинвестициями правительство должно стимулировать потребительский спрос, для чего нужно поднять реальные доходы населения. В январе 2020 года в послании президент рассказал, как именно — увеличив социальные выплаты. До 2022 года из казны должны быть направлены деньги бедным семьям с детьми; кроме того, чиновники должны простимулировать увеличение рождаемости за счет выплат материнского капитала родителям первого ребенка (ранее на него могли претендовать только родители второго и последующих детей). Всего на эти цели правительству нужно найти еще два триллиона рублей за три ближайших года.

Вероятно, полагают экономисты, на новой должности Белоусов сможет запустить бюджетные инвестиции, с чем не справились его предшественники. Первый вице-премьер изложил примерный план:

• 4 марта Госдума рассмотрит поправки в бюджет на ближайшие три года, которые узаконят социальные выплаты согласно посланию Путина. Уже в 2020 году будет потрачено почти 400 миллиардов рублей. При этом правительство фактически изымет деньги из Фонда национального благосостояния, несмотря на то, что бюджетное правило запрещает их тратить до того, как фонд накопит 7% ВВП. Для этого чиновники придумали схему с продажей правительству (на деньги Фонда национального благосостояния) акций Сбербанка. Продавец — Центробанк — отправит часть полученной в результате прибыли (около 1,2 триллиона рублей) в бюджет, а правительство сможет их тратить на текущие нужды.

• Эти социальные выплаты, по замыслу Белоусова, «разогреют рынки», то есть повысят спрос. Увеличение спроса должно показать частным инвесторам, что они могут снова инвестировать в российскую экономику. Кроме того, расширение потребительского спроса само по себе ускорит рост ВВП на 0,2–0,3 процентных пункта.
• Одновременно правительство до 31 июля снимет все бюрократические ограничения на распределение денег по нацпроектам и наконец сможет распределить не только инвестиции, положенные в 2020 году, но и триллион, который не смогло потратить правительство Медведева.
• Весной Госдума должна принять во втором чтении законопроект, создающий особый режим для крупных инвестиций (так правительство собирается поддержать бизнесменов, вкладывающих деньги в строительство дорог, мостов и прочей инфраструктуры, которые записаны в нацпроектах). Предполагается, что на каждый рубль, потраченный государством, бизнес вложит четыре рубля.
• Для того чтобы у бизнеса были деньги на такие инвестиции, Центробанк (который независим от правительства и обязан заботиться в основном об инфляции) должен продолжать снижение ключевой ставки. Он снижал ее несколько раз в 2019 году и в феврале 2020 года, однако нынешний уровень — 6%, — по мнению правительства, не дает возможности организовать инвестиционный бум. Для координации политики с Центробанком Белоусов уже создал специальный совместный консультационный орган.

Все эти меры, считает Белоусов, приведут к резкому (на 5% и более в год) росту инвестиций; в 2022 году инвестиции достигнут 25% ВВП (как и написано в «майском указе»). Это приведет к ускорению роста экономики до более чем 3% уже через два года.

Первый вице-премьер предвидит и сложности: в экономику впервые за долгие годы поступят огромные дополнительные деньги, что может привести к разбалансировке финансовой системы и цен, признает он. Чтобы этого не случилось, опять же необходима совместная работа с Центробанком.

Руководство ЦБ вроде бы соглашается, что время жесткой финансовой политики прошло: она была необходима для того, чтобы приспособить экономику «к резкому изменению внешних условий, которое произошло в 2014 году» (имеется в виду падение цен на нефть с заоблачных 100 долларов за баррель и введение западных санкций). Теперь «процесс адаптации завершен» и «даже имеется некоторое пространство для проведения стимулирующей бюджетной политики».

Центробанк готов немного помочь правительству в этом году. С инфляцией пока проблем быть не должно: сейчас ее уровень (2–2,4% в годовом выражении) ниже, чем цель самого Центробанка (3,5–4%). Небольшое ускорение роста цен к концу года даже желательно — поэтому ЦБ допускает дальнейшее снижение своей ключевой ставки и приветствует наращивание бюджетных трат. Однако ускорение инфляции выше цели в планы Центробанка не входит, подчеркивает его руководство.

2020—? Новая экономическая модель (по версии критиков) — рост инфляции, коррупции и вывода капиталов

В чем суть. Положительный эффект будет локальным, а среди побочных — рост инфляции и коррупции при распределении денежных средств. Нет никаких гарантий, что государственные деньги не будут выведены за рубеж, а глобальный кризис не нарушит планы правительства.

Между тем эффект «стимулирующих мер» для инвестиций и роста руководство ЦБ оценивает скромно: 

• По его мнению, за счет реализации нацпроектов темпы роста ВВП в 2020 году достигнут своего потенциального потолка (при нынешней политике и структуре экономики) — и это всего чуть больше 2%. Максимум для 2022 года — 2–3% роста.
• Все «будет зависеть от настроений частного бизнеса и граждан, того, как они используют дополнительные доходы (сберегут или потратят), ответит ли бизнес на бюджетный импульс ростом частных инвестиций». А это в свою очередь «зависит от веры производителей и потребителей в завтрашний день, от делового климата в целом». Может получиться, что все меры бюджетной (правительство) и денежно-кредитной (Центробанк) политики будут иметь лишь ограниченный эффект для роста.

Еще скромнее оценивает возможный вклад государственных инвестиций глава Счетной палаты Кудрин. В декабре 2019 года он сказал Путину, что эффект от нацпроектов будет «локальным», а выход с их помощью на рост выше среднемирового невозможен.

Есть и побочные эффекты, говорят экономисты. Весьма вероятен рост коррупции и воровства в случае, если деньги из бюджета все же удастся раздать подрядчикам. По крайней мере, эти явления сопровождали все большие стройки последнего десятилетия.

Кроме того, нет никаких причин надеяться, что бюджетные деньги, попав в экономику, останутся в ней надолго. В последние годы, несмотря на кризис, прибыль предприятий росла, но это мало отражалось на инвестициях. Доля валовых сбережений в ВВП в России — почти 30%, а доля инвестиций с 2012 года колеблется около отметки в 20%. Вся разница выводится за границу. Нет оснований полагать, что так же не поступят и те, кто получит прибыль при реализации нацпроектов. 

Наконец, как считают оппозиционные экономисты, рост частных инвестиций — а вместе с ним и устойчивый рост экономики — возможен только в том случае, если сменится вся система управления в стране: 

• государство уйдет из большей части отраслей экономики, отдав их частникам;
• появится реальная конкуренция, способствующая росту совокупной производительности;
• будет разрешен конфликт с Западом, что откроет страну для иностранных инвестиций;
• судебная система станет независимой и перестанет поддерживать участников «государственно-дружественного капитализма»;
• на бизнес перестанут давить правоохранительные органы.

Наконец, попытка «большого скачка» может вообще не случиться. Это вполне реально, если в ближайшее время эпидемия коронавируса, кризис на развивающихся рынках или обострение торговой войны между США и Китаем приведут к сильному падению цен на нефть.

ЦБ признает, что в этом случае ему придется бороться с оттоком капитала, «давлением» на рубль и инфляцией. То есть о дальнейшем снижении ставок уже не будет речи. Правительству тоже будет не до инвестиций в нацпроекты: в случае если цена нефти упадет ниже 42 долларов за баррель, в бюджете образуется дыра, которую, согласно бюджетному правилу, придется закрывать из средств все того же Фонда национального благосостояния.