В Польше решили, что конституция страны важнее законов Евросоюза. По всей стране идут митинги оппозиции в поддержку ЕС. Так будет «Полекзит» или нет?
В начале октября Конституционный суд Польши постановил, что конституция страны имеет приоритет над законодательством Европейского союза. Формально этот ход польских властей чреват выходом Польши из ЕС. Тем более что в Евросоюзе и так давно недовольны последовательным наступлением на независимые СМИ и гражданские свободы со стороны консервативного правительства страны. А польская оппозиция уже проводит массовые проевропейские митинги по всей стране и за рубежом. Специально для «Медузы» журналист Станислав Кувалдин объясняет, насколько реальна перспектива «Полекзита».
Что именно решил Конституционный суд Польши? И почему это грозит выходом страны из ЕС?
В ответ на обращение главы польского правительства Матеуша Моравецкого Конституционный суд Польши 7 октября решал, вправе ли Суд Европейского союза выносить постановления, касающиеся полномочий польских судебных органов. На повестке стоял и еще один важный вопрос: могут ли польские судьи ссылаться на решения Суда ЕС, которые противоречат нормам польского права и ставят под сомнение легитимность других польских судей. В итоге Конституционный суд решил, что такие решения главного судебного органа Евросоюза противоречат польской конституции — поскольку в этом случае Польша не может функционировать как суверенное государство.
Поводом для обращения премьера стало решение Суда ЕС от 2 марта 2021-го. По нему высший судебный орган ЕС дал отдельным польским судам право самостоятельно оценивать, соответствуют ли положения польского законодательства праву Евросоюза — и если нет, то равняться на нормы ЕС. По тому же решению польские суды разных инстанций получили право ставить под сомнения полномочия судей, назначенных после 2018 года и реформы Национального совета правосудия. Эта реформа поставила главный орган судейского самоуправления под контроль правящей партии, фактически лишив его независимости.
С одной стороны, решение Суда Европейского союза гипотетически могло привести к параличу судебной системы Польши. Поэтому с чисто прагматической точки зрения можно понять мотивы польской исполнительной власти пресечь опасное развитие ситуации.
Однако выбранное для этого средство оказывается потенциально еще более опасным. В своем решении от 2 марта суд ЕС ссылался на основополагающий документ Союза, Договор о Европейском союзе, и конкретно на статью 19 этого договора. Она определяет право Суда ЕС выносить решение «по запросам органов национальной юрисдикции о толковании права Союза или о действительности актов, принятых институтами».
Ключевое значение в этом решении имеет также ссылка на статью 2, определяющую, что Союз основан на ценностном единстве, которое должны соблюдать все государства-члены. Польский Конституционный суд формально не поставил под сомнения сами пункты этого договора, но не согласился с «трактовкой», позволяющей суду применять их для оценки польской судебной системы: якобы она противоречит польской конституции.
Получается, что польская конституция оказалась поставлена выше международных договоров. По мнению ряда польских юристов, корректных выходов из ситуации немного: либо изменение польских законов, включая конституцию, либо выход Польши из ЕС.
Зачем это польской власти?
Придя к власти в 2015 году, нынешняя правящая партия «Право и справедливость» («ПиС») сразу начала использовать «административный ресурс». Один из методов — повышение контроля над государственными СМИ, в том числе над их редакционной политикой. Другой — возможно, даже более важный — установление контроля над судебной системой.
Еще в 2015 году «ПиС» спровоцировала кризис вокруг Конституционного суда (КС). Сейм нового состава, в котором «ПиС» получила большинство, отказался признавать легитимность пяти судей, назначенных предыдущим парламентским созывом, — и выбрал на их место своих кандидатов.
Полномочия трех из пяти новых судей до сих пор считаются «подвешенными» частью политиков и самих судей КС — на их места есть кандидаты, выбранные предыдущим составом сейма и признанные самим Конституционным судом. Тем не менее эти судьи не смогли приступить к обязанностям, так как представляющий «ПиС» президент Польши Анджей Дуда отказался принимать их присягу.
В числе новых судей оказалась Юлия Пшилембска. В 2001 году, когда Пшилембска, работавшая некоторое время в польском консульстве в Берлине, хотела вернуть себе статус судьи, ей было в этом отказано решением коллегии профессиональных судей, которая разбирала качество ее прежней судейской работы. Вернуть себе судейскую мантию Пшилембска смогла только несколько лет спустя, после отмены таких проверок. Однако вскоре после вхождения в состав КС Пшилембска — решением президента Дуды — была оперативно назначена исполняющим обязанности председателя.
С тех пор оппозиционно настроенная часть общества отказывает Конституционному суду в полной легитимности, подчеркнуто называя его «Конституционным судом Пшилембской» — прежде всего это касается тех решений, которые выносятся с участием судей-дублеров. Участвовали они и в рассмотрении запроса Моравецкого 7 октября.
Кроме того, в 2018 году был изменен закон о Национальном совете правосудия (Krajowa Rada Sądownictwa) — особом органе самоуправления судей, который обеспечивает независимость судебной власти. Совет одобряет кандидатуры судей разных инстанций, включая судей Верховного суда. Теперь контролируемый «ПиС» сейм значительно расширил свое влияние на выбор членов совета — что лишило его как минимум части независимости от других ветвей власти.
Неоднозначный статус Национального совета правосудия автоматически ставит под сомнение и легитимность отбираемых с его помощью судей. В первую очередь это касается дисциплинарной палаты Верховного суда — особого органа, созданного в 2018 году. В его полномочия входит рассмотрение процедурных и дисциплинарных нарушений со стороны адвокатов, прокуроров и судей, а также снятие иммунитета с судей и прокуроров. Состав палаты выбирается полностью из кандидатов, представляемых Национальным советом правосудия — а его полномочия вызывают сомнения у значительной части польского общества, политиков и юридического сообщества.
То есть в польской судебной системе сейчас фактически нет ни одного органа, обладающего безусловным авторитетом.
Что уже успел сделать ЕС? И как на это реагировали власти Польши?
Положение в польской судебной системе давно начало вызывать беспокойство ЕС. К ценностям ЕС, согласно Договору о Евросоюзе, относятся «уважение человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам». Консерватизм и евроскептицизм «ПиС» давно раздражали Брюссель, но нарушение независимости судебной власти — как можно было интерпретировать проводимые «ПиС» меры — давали обоснованный повод для реакции.
В 2016 году Еврокомиссия отметила угрозу принципам верховенства права в Польше и запустила особую процедуру, финалом которой могло бы стать лишение Польши права голоса в Европейском совете — то есть отстранение от принятия важнейших решений на уровне союза.
Довести процедуру до конца из-за непредсказуемости последствий ЕС не решился. Тем не менее Польша оказалась «на карандаше» у административных структур ЕС. А сам процесс лишения Польши права голоса в Европейском совете, даже незавершенный, мог повлиять на другие решения союзников и руководства Евросоюза относительно страны.
Например, при обсуждении нового долгосрочного финансового плана ЕС на 2021–2027 годы стала рассматриваться идея о том, чтобы увязать выплаты из европейского бюджета с принципами соблюдения верховенства права в различных странах союза. Предложение получило поддержку стран-доноров и напрямую касалось Польши — крупнейшего получателя дотаций и субсидий из европейского бюджета.
В феврале 2020 года в Польше вступил в силу закон, который запретил судьям публично ставить под сомнения полномочия и законность действий других судей (что они могли делать, апеллируя к законодательству ЕС). Этот закон стал известен среди польской оппозиции как «закон о намордниках». В апреле 2020-го Еврокомиссия потребовала от Польши отменить его и обвинила страну в нарушении законодательства Евросоюза. Не получив ответа, Еврокомиссия обратилась в Суд ЕС.
14 июля 2021 года Суд ЕС постановил отменить «закон о намордниках» и вновь подтвердил, что дисциплинарная палата должна полностью прекратить свою деятельность. Ничего из этого польские власти не исполнили.
Так выйдет Польша из ЕС? И чем это на самом деле грозит стране?
Вряд ли в выходе Польши из состава ЕС заинтересованы как сами польские власти, так и Евросоюз. Тем не менее Польша, решив игнорировать неубедительные «выражения беспокойства» со стороны ЕС, столкнулась с последствиями, отмахнуться от которых будет уже сложнее.
Во-первых, откровенное неуважение Польшей права ЕС и решений его судов вызвало явное раздражение влиятельных стран союза. Министры иностранных дел Германии и Франции уже сделали совместное заявление, в котором сказали о правовой и моральной обязанности Польши соблюдать законодательство ЕС.
Под серьезным вопросом оказывается выделение Польше денег из Фонда восстановления и устойчивости ЕС, предназначенного на восстановление экономик союза после пандемии. Польше из этого фонда должно быть выделено 57 миллиардов евро. Однако пока национальный план восстановления Польши — так же, как и аналогичный план Венгрии, — не утверждены Еврокомиссией. Задержка в предоставлении средств Венгрии также объясняется недовольством ЕС авторитарными тенденциями правительства Виктора Орбана, принятием Венгрией консервативных законов против ЛГБТ и другими неоднозначными шагами режима, от которого теперь Брюссель хочет добиться политических уступок.
Польша могла рассчитывать на аванс в размере 13% от суммы плана. Однако, как негласно утверждают знакомые с ситуацией источники, Еврокомиссия связала выделение аванса с выполнением постановлений Суда ЕС. После демарша с постановлением Конституционного суда встает вопрос о замораживании или даже потере всей суммы. Вице-спикер Европарламента Катрина Барли в интервью польской оппозиционной «Газете Выборчей» прямо заявила, что «не представляет», чтобы в нынешней ситуации кто-то выделил Польше эти деньги. Дальнейшие шаги Еврокомиссии пока неясны, но вряд ли, учитывая накал ситуации, они будут благоприятны для Варшавы.
Положение, при котором судебное сообщество Польши остается расколотым и может быть приведено к повиновению лишь репрессиями, никуда не делось и после постановления Конституционного суда. А обострение вопроса о положении Польши в ЕС и по крайней мере гипотетическая угроза выхода из союза дает оппозиционным силам (в подавляющем большинстве связывающим будущее с ЕС) яркую повестку для будущих действий.
Проведенный в воскресенье мощный митинг на Замковой площади в Варшаве, на котором собралось больше 100 тысяч человек, и акции протеста в других польских городах объединили оппозиционные силы страны. Даже если шансы фактического выхода страны из состава ЕС сейчас невелики, сама такая угроза оказывается подтверждением худших ожиданий от «Права и справедливости», которая с точки зрения либеральной и левой части польского общества стремится «цивилизационно» отрезать Польшу от Европы.
Но и для не мыслящих в подобных категориях поляков усложнение отношений с Евросоюзом не самая лучшая новость. Помимо перспективы лишиться денег из европейского бюджета, это может означать необходимость беспокоиться об условиях получения образования в европейских вузах, трудоустройства за границей и других благах общеевропейского пространства, частично сохраняющегося даже в условиях пандемии.
Последствия «Брекзита», когда, по крайней мере временно, в Польшу пришлось вернуться каждому пятому проживающему на британских островах польскому гражданину, заставляют воспринимать эти проблемы серьезно. Причем далеко не только недоброжелателям нынешней польской власти.
Станислав Кувалдин