Выдержит ли войну российский бюджет? Или придется повышать налоги и сокращать расходы? Интервью экономиста Евсея Гурвича
Нагрузка на российский бюджет серьезно выросла из-за войны и санкций. Это признают даже власти. Где правительство будет искать деньги на дополнительные расходы? Придется ли вводить новые налоги — или повышать старые? И на сколько хватит резервов? Об этом «Медуза» поговорила с членом Общественного совета при Минфине России, главой Экономической экспертной группы Евсеем Гурвичем.
— Глава Минфина Антон Силуанов заявил, что российская «спецоперация» в Украине требует огромных финансовых ресурсов. Есть ли эти ресурсы у российского бюджета?
— Сейчас ситуация такая, что, с одной стороны, возникают проблемы с поступлением ненефтегазовых доходов — Минфин уже сообщил, что в реальном выражении они существенно упали. А с другой стороны, во многом из-за спецоперации подскочили цены на нефть. И пока что это компенсирует потери [доходов бюджета].
Но если говорить о будущем — будет довольно значительная потеря доходов. Самую правдоподобную версию, на мой взгляд, собрал Международный валютный фонд (МВФ). По его прогнозам в этом году падение доходов всей бюджетной системы в реальном выражении оценивается в 11%. И потом на период до 2027 года — то есть далеко, на следующие пять лет — в 15–17%. То есть доходы упадут и не вернутся на прежний уровень, будут оставаться сильно ниже [уровня до 24 февраля].
— Из-за чего это произойдет?
— Во-первых, это общее падение экономики. И Всемирный банк, и МВФ прогнозируют падение физического объема ВВП в этом и следующем году примерно на 10–11%. Правительство чуть более оптимистично, но оно иногда выдает целевые прогнозы, то есть то, к чему надо стремиться.
Когда сильно растет инфляция, то зарплаты отстают, они никогда не растут настолько же, насколько растет инфляция. Самый яркий пример в нашей истории — это 1998 год, после которого зарплаты в реальном выражении упали на треть. Сейчас [падения] на треть не будет, инфляция меньше, но все-таки зарплата упадет. А именно заработная плата — то, что больше всего облагается налогом. Больше, чем, например, прибыль компаний. Это и НДФЛ, и социальные налоги — для бюджета это значимый источник доходов.
Импорт тоже упадет. А это еще один важный источник доходов. Потому что НДС на импортные товары приносит бюджету намного больше денег, чем НДС на товары, распространяемые внутри страны. А еще есть пошлины на ввоз импорта.
Кроме того, по опыту предыдущих кризисов, в такие периоды всегда падает собираемость налогов. То есть часть бизнеса компенсирует свои проблемы тем, что «оптимизирует» свои налоги. Есть способы, например, показать меньше прибыли, чем компания заработала на самом деле.
Все это приведет к тому, что достаточно существенно снизятся и ненефтегазовые доходы.
— Что при этом происходит с нефтегазовыми доходами, учитывая эмбарго на российские энергоресурсы?
— Сейчас очень сильно подскочили цены на нефть. Но по прогнозам [МВФ], это продлится не так долго. В будущем году цена [марки Brent] будет ниже, чем в этом, а с 2024 года вернется на уровень 80–85 долларов за баррель.
Мы видим, что вводятся санкции, некоторые страны отказываются [от российской нефти], обсуждаются новые ограничения. Понятно, что объемы упадут. Но при этом важно, что нельзя просто выключить кран, а потом снова быстро его включить. Если ты добываешь нефть, а ее не покупают, то нет такого объема хранилищ, чтобы все это где-то держать. Поэтому если российским компаниям придется сокращать добычу из-за потери части рынков, то часть доходов будет потеряна очень надолго.
— Не опасно ли в таком случае делать ставку на пополнение бюджета за счет высокой цены на нефть?
— Цены могут помочь сейчас. Но одновременно нужно думать о том, как жить следующие несколько лет.
Уже сейчас идет цикл разработки бюджета на ближайшие три года. Правительство готовит свои прогнозы — и должно решить, какими будут доходы, расходы и источники финансирования. Мне кажется, что в этот раз правительство должно думать не столько о том, как прожить ближайшие три года, сколько о будущем. Потому что особенность этого кризиса в том, что он долгосрочный. То есть нам нужно не год-два продержаться. Мы переходим в другое состояние экономики, нам нужно решить, как совершить эту трансформацию относительно плавно. И как мы будем в нем жить.
У нас достаточно большой опыт кризисов — был 1998 год, потом 2008-й, затем 2015-й, потом ковид. Во всех этих случаях экономика и цены на нефть восстанавливались через один-два года. Сейчас такого не ожидается. По прогнозам того же МВФ, после падения ВВП на восстановление экономики потребуется порядка 10 лет. Это то, что называется трансформационным спадом. Меняется вся структура экономики, объем производства изменяется всерьез и надолго. [Ситуация похожа на] то, что было в начале 1990-х годов.
Чтобы лучше понять, каким будет этот спад, вспомним начало нулевых. Что у нас развивалось? Туризм, сектор услуг, торговля, строительство. Все это существенно свернется. Будет упрощение производства, промышленность станет более простой и примитивной, поскольку иностранные комплектующие и оборудование станут недоступны.
— Есть ли у российских властей шанс использовать этот кризис, чтобы начать выстраивать экономику, которая не будет настолько сильно привязана к ресурсам?
— Такие шансы были и раньше, но мы их не использовали. Даже в относительно легких условиях, например в начале 2010-х, когда не было санкций и цены на нефть были высокие, сделать этого не удавалось.
Есть известная закономерность — реформы лучше всего проводить в хорошие времена, но фактически они обычно проводятся в плохие времена. Но в экстремально плохие времена, похоже, это не работает. В Венесуэле в 2014–2016 годах ВВП, по данным МВФ, упал на 25%, а годовая инфляция превысила 270%. Дальше ситуация с каждым годом продолжала ухудшаться. В 2019–2020 годах спад ВВП согласно МВФ составил 35 и 30%, после чего от исходного объема ВВП 2013 года осталось меньше четверти.
КНДР и Куба тоже десятилетиями не развиваются, и не видно активных попыток что-то изменить. Надеюсь, что у нас не дойдет до такой ситуации, но на этих примерах видно, что острые проблемы не всегда вызывают быструю и эффективную реакцию.
— Изменится ли в связи с этим подход к планированию бюджета?
— Здесь нужно думать не столько о количественных показателях, сколько об общих подходах. О бюджетной политике в новых условиях. Обычно, когда говорят о бюджете, то считают, что это про то, сколько денег собираем, сколько тратим и как покрывать разницу.
На самом деле эта картинка поверхностная. Бюджетная политика — это и про условия для бизнеса, потому что если правительство объявляет, что не будет повышать налоги, как это было в 2012 году, то инвестор понимает, какие проекты окупятся, а какие нет. Это очень важно для того, чтобы были хоть какие-то инвестиции, потому что если инвестор ничего не понимает, то он не будет вкладывать.
Бюджетная политика — это еще и про отношения между нынешним и будущим поколениями. Потому что если государство занимает деньги, то отдавать их будут будущие поколения.
Все 2000-е годы у нас была последовательная бюджетная политика. Ее можно назвать консервативной: были жесткие бюджетные правила, общая линия была понятна — четкое регулирование. Общая идея была в том, что сверхдоходы мы не тратим, а сберегаем. И эти деньги используются для периодов, когда конъюнктура плохая: цены [на нефть] падают, в стране ковид.
Такую политику иногда критиковали за то, что деньги изымаются из экономики. Вместо этого их, например можно было бы потратить на технологическое развитие, здравоохранение и образование — недофинансированные статьи бюджета. Но на самом деле это не совсем так. У нас чередовались периоды накопления и использования денег. Вот сейчас Минфин объявил, что ликвидных ресурсов, тех самых накопленных, порядка восьми триллионов рублей. Это, грубо говоря, меньше 10% ВВП. А накапливали мы с 2004 года. То есть меньше, чем 1% в год, за 18 лет.
И сейчас стоит вопрос — продолжать ли этот консервативный подход или перейти к стимулирующей бюджетной политике, как это делало большинство стран в период пандемии. У них был принцип, что надо тратить как можно больше. Но на самом деле потом стало понятно, что это не очень эффективно. Потому что в пандемию проблема была не в недостатке спроса, а в недостатке предложения. А эту проблему нельзя решить, просто накачивая экономику деньгами.
Сейчас, конечно, проблема не точно такая же. Это то, что называется проблемой дезорганизации, которая была одной из главных как раз во время кризиса 1990-х. Разрушены цепочки поставок, потеряны многие рынки, это нужно отстраивать заново. Да, это требует денег, но деньги тут не главное. Поэтому смысла применять стимулирующий подход сейчас я не вижу. Здесь нужно, наоборот, создать полную предсказуемость бюджетной политики, чтобы инвесторы понимали, на что им рассчитывать — импортозамещение, выходы на новые рынки, поиск новых поставщиков и так далее.
— Это возможно в текущих условиях?
— Инвестиции бывают и внутренние, когда компания развивается, зарабатывает или берет займы и инвестирует. Есть иностранные инвестиции. И есть третий вариант — «как бы иностранные», когда сначала деньги компании выводят за границу в промежуточную компанию, а она потом инвестирует.
На иностранные компании, конечно же, уже трудно рассчитывать. Но у двух других есть дополнительный стимул инвестировать внутри страны, поскольку стало просто опасно выводить деньги за рубеж из-за санкций — для части российского капитала возникли внешние опасности и риски вывоза капитала. Соответственно, компании будут рассматривать инвестирование внутри, но для этого им нужно понимать, что дальше будет с экономикой и экономической политикой правительства.
Сейчас, на мой взгляд, правительству нужно как можно скорее хотя бы в общих чертах принять какие-то принципиальные решения, например объявить о том, что налоги повышать не будут.
— А сейчас правительство предпринимает какие-то подобные попытки? Может, предлагает какие-то меры?
— Мощных сигналов я пока не видел. Но это объективно нелегко сейчас, потому что непонятно, например, что с тем же курсом [валют] будет.
— А насколько хватит этих накопленных за 18 лет резервов для поддержания экономики в условиях войны? Антон Силуанов заявил, что у федерального бюджета есть и новые задачи — восстановление экономик «новых территорий» и обеспечение боеготовности армии.
— В условиях, когда доходы сокращаются и появляются такие дополнительные приоритеты, как восстановление новых территорий, проводить прежнюю консервативную бюджетную политику мы не сможем. Уже понятно, что будет больший дефицит [бюджета].
В этом случае, я думаю, придется сокращать расходы. Но даже в этом случае Фонда национального благосостояния (ФНБ) не хватит надолго. Только на несколько лет, но потом надо будет что-то делать.
Есть и другая проблема: если мы будем щедро тратить ФНБ, денежное предложение увеличится, а значит, вырастет инфляция. То есть если много тратить, то инфляция будет поддерживаться, а инфляционные ожидания — только расти. Поэтому сильно разгонять дефицит (вбрасывать деньги в экономику, — прим. «Медузы») ЦБ не может.
— При этом придется еще восстанавливать экономику в России после ухода иностранных компаний. Тоже за счет бюджетных денег?
— Многие компании, которые ушли из России, берут под контроль региональные власти. Они будут налаживать производство и платить зарплату. Это достаточно затратные вещи, по крайней мере на первые периоды это потребует серьезных дополнительных вложений. Нужно заново выстроить производственный процесс и цепочки поставок. На это требуется время, а зарплату нужно платить прямо сейчас. Получается, что это не прямая социальная политика, а расходы на национальную экономику, за которой стоит поддержка населения. Иначе взлетит безработица.
— Чтобы поддерживать экономику и тратить на новые задачи, не трогая ФНБ, могут ли власти, например, решиться на денежную эмиссию?
— Скорее нет. Кроме того, что это увеличение денежной массы в обращении, это еще и серьезный удар по доверию к Центральному банку. В 2015-м Россия ввела инфляционное таргетирование и смогла поставить инфляцию под контроль. Но эта мера несовместима с эмиссией ради финансирования дефицита бюджета. Значит, от чего-то придется отказаться, а отказ от таргетирования — это серьезная опасность высокой устойчивой инфляции.
— В начале марта министерство финансов временно приостановило действие бюджетного правила. Почему правительство пошло на такой шаг?
— Это решение неизбежное — в нынешних условиях шок слишком сильный, чтобы совсем не реагировать. [Они решили] заморозить действующее бюджетное правило и как можно быстрее разработать и ввести новое. Базовая цена не учитывает объемы добычи и экспорта. [Когда бюджет составляли] считалось, что эта цена — что-то предсказуемое и медленно меняющееся. Поможет ли это, зависит от того, какими будут расходы.
Если мы захотим сохранить или увеличить прежний уровень расходов, если военная операция потребует дополнительных расходов или безработица увеличится и нужны будут деньги на пособия, социальную поддержку — бюджет долго не потянет. А если мы начнем приводить расходы в соответствие с уровнем доходов, то тогда резервы очень важны, чтобы постепенно проводить этот переход.
— Могут ли пойти на повышение налогов для сбора дополнительных денег в бюджет?
— Повышать налоги будет очень трудно. Россия потеряла рынки развитых стран. Их придется компенсировать рынками развивающихся, а там придется конкурировать с местными производителями или с производителями из соседних государств. Во многих развивающихся странах налоговая нагрузка при прочих равных ниже, чем в России.
На конкурентоспособность влияет общий уровень налоговой нагрузки в стране. В первую очередь это налоги на бизнес. Ему и так будет нелегко быстро выйти на новые незнакомые рынки — это масштабная, затратная и трудная задача. Если повысить налоги, то эти проблемы усугубятся, а производителям внутри страны придется закладывать [издержки] в цену, но тогда сократится спрос.
Повышать налоги для граждан — тоже проблематично. Их реальные доходы и так упадут. Высокие доходы, которые теоретически можно было бы облагать по более высокой шкале, в основном у предпринимателей, топ-менеджеров. А эта группа сейчас тоже совсем не в лучшем состоянии. Да я и не думаю, что с них можно будет много взять. Это политически непростой вопрос, а выигрыш при этом может быть не очень большим.
— На чем правительство сможет сэкономить при планировании бюджета на ближайшие три года?
— При высокой инфляции можно было бы частично [а не полностью] индексировать зарплаты госслужащих и пенсионеров, но все-таки совсем отказаться от этого нельзя. Поэтому тут ограничены возможности для маневра. А вот сократить инвестиционные проекты очень легко.
Все страны в таких ситуациях прежде всего отодвигают в будущее инвестпроекты — это для экономики, может, не самый оптимальный вариант, но естественный и очевидный. Начиная с инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры и заканчивая строительством новых административных зданий.
Беседовала Надежда Метальникова